De balans, tien jaar na de decentralisaties: ‘Gemeenten moeten meer dwingend leren’
Nieuwjaarsbijeenkomst Movisie
Hoe staat het lokale sociaal domein ervoor in 2025? Dat vragen Piet-Hein Peeters en Marcel Ham zich af in Als we dat hadden geweten, het jaarboek van Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. Zelf bestempelen ze de decentralisaties als een meesterzet, maar tijdens de nieuwjaarsbijeenkomst van Movisie op 20 januari wordt dat in twijfel getrokken.
Dagvoorzitter Olaf Stomp nodigt de gastvrouw van de middag, Movisie-bestuurder Janny Bakker-Klein, uit om als eerste de balans op de maken, tien jaar na de decentralisaties: ‘Ik kijk met teleurstelling naar wat er van alle goede bedoelingen terechtkomt’, zegt zij. ‘Zeker als je de schrijnende verhalen van de mensen zelf hoort. De meeste gehoorde wens van mensen is één contactpersoon, met één mobiel nummer. Dat blijkt in bijna geen enkele gemeente praktijk te zijn.’ Ze verbindt er meteen een oproep aan voor de komende jaren: ‘Mijn wens voor een frisse doorstart: laten we niet langer accepteren dat we niet doen wat de mensen echt belangrijk vinden.’ Ook uit de zaal klinken kwalificaties als mislukt, ellende en willekeur.
Bureaucratisch inferno
Harriët Duurvoort, Volkskrant-columnist en moeder van een zorgintensieve zoon doet er nog een schepje bovenop in de column die ze speciaal voor deze bijeenkomst schreef: ‘Het is een bureaucratisch inferno. Er is sprake van willekeur, rechtsonzekerheid en chaos. Omdat gemeenten betalen, of niet, moeten jeugdhulpverleners kijken of een psychisch ziek kind wel de juiste postcode heeft.’ Duurvoort haalt ook het toeslagenschandaal aan, waarbij ze met een beschuldigende vinger naar de wijkteams wijst: ‘Het zijn niet de wijkteams die, terwijl ze over de vloer kwamen bij volstrekt vermorzelde burgers, aan de bel hebben getrokken.’ Ze hekelt de hulpverleners die de stress verhogen door te controleren of er wel eten in de koelkast is: ‘Laat het wijkteam desnoods zelf een volle boodschappentas meenemen.’ Wat haar betreft is niet de belangrijkste vraag niet of de gemeente of het rijk verantwoordelijk moet zijn, maar: ‘Er is een moreel debat nodig over hoe we vertrouwen wekkende, menselijke zorg verlenen.’
Lees hier de hele column
Gesproken Column
Harriët Duurvoort
Ik kan het mij nog heugen als de dag van gisteren. Een vergaderkamer op een sombere novemberdag in 2014, waar ik de diagnose van mijn kind te horen kreeg, die een aantal maanden geobserveerd was op een medisch kinderdagverblijf. Autisme en een verstandelijke beperking. ‘Jullie zullen veel zorg nodig hebben,’ vertelde het team dat mijn kind geobserveerd had. ‘Alleen kunnen we nu nog niet overzien hoe je hulp krijgt. Want over 5 weken verandert ons zorgstelsel en zal je terecht moeten bij jullie gemeente. Veel sterkte met alles.’
Het persoonlijke is politiek, is altijd mijn motto geweest. Jarenlang heb ik aan den lijve ‘1 gezin, veel plannetjes en ontelbare ‘regisseurs’ mogen ervaren. Overwegend leuke, meiden, veelal begin en midden 20, vaker mbo dan hbo geschoold. De keukentafelgesprekken beoogden resultaatgericht en efficiënt te zijn: zodra de aangeboden hulp goed werkte, was dat een reden om die hulp te beëindigen. De zorg nabij van de keukentafelgesprekken worden door ouders vaak als controlerend en wantrouwend ervaren. Of als aanbodgestuurde bemoeizorg. Niet zelden poogden wijkteammedewerkers dure zorg in te kopen bij de organisatie van waaruit ze gedetacheerd waren. Hulp vanuit perverse financiële prikkels. Hulp die soms niet helpend was. Als je die zorg niet passend vond, leidde dat tot de intimiderende opmerking dat je ‘zorgmijdend’ zou zijn.
Wat was het een zegen om in 2019 in de WLZ te komen.
Ik beken, vanaf het begin was ik zeer kritisch op het nieuwe systeem. ‘Kinderen hebben recht op hulp, overal in Nederland, maar binnen de jeugdhulp is de rechtsongelijkheid helaas een wezenskenmerk van het systeem, schreef ik in 2015. Hoe zou u het vinden dat een kindje met een hartafwijking in de gemeente Doorn naar de cardioloog wordt gestuurd, in Barendrecht, levensgevaar of niet, op een wachtlijst van een jaar terechtkomt en in Alkmaar niet naar een medisch specialist, maar naar een fysiotherapeut wordt gestuurd? Absurd uiteraard. In de jeugd-ggz is het normaal.’
Dat de transitie in de jeugdzorg tot een bureaucratisch inferno kon leiden was uiteraard wel te verwachten. Hoogleraar kinder- en jeugdpsychiatrie van het LUMC Robbert Vermeiren in december 2014: ‘Wat een handvol zorgverzekeraars nu organiseert, nemen 393 gemeenten (...) over. Dat vergt een fors nieuw administratief apparaat.’
Organisaties gaven noodgedwongen meer geld uit aan dure accountants en juristen om überhaupt hun werkbudget binnen te halen en te verantwoorden. Gemeenschapsgeld dat ten koste gaat van hun daadwerkelijke kerntaak: hulp verlenen.
Of je goede zorg voor je kind in psychische nood krijgt, is vergelijkbaar met de Postcodeloterij, stellen zorgprofessionals in 2017 in een uitgebreide enquête van onderzoeksjournalistiek platform Investico. Er is sprake van willekeur, rechtsonzekerheid en chaos. Omdat gemeenten betalen (of niet) moeten jeugdhulpverleners kijken of een psychisch ziek kind wel de juiste postcode heeft. En eventjes met je zorgenkind naar een betere postcode verkassen is meestal geen optie. ‘Postcodezorg’ leidt tot een zeer rigide situatie. Als ouder heb je totaal geen idee of elders zorg te krijgen is voor je kind dus blijf je noodgedwongen met handen en voeten gebonden, niet alleen aan je gemeente, maar zelfs aan de wijk waar je woont. Nieuwe baan? Samenwonen of trouwen? Verhuizen om dichter bij familie te wonen? Vergeet het. Stel je voor dat je kind opnieuw maanden of langer verstoken is van de juiste zorg. De versnippering van het beleid en je grote zorgafhankelijkheid leidt tot een te groot gevoel van onzekerheid. Zeker als het jaren heeft geduurd voordat je deze zorg met je wijkteam hebt kunnen regelen.
Het is inderdaad een postcodeloterij, maar dan zonder trekking. Welbeschouwd is de echte Postcodeloterij eerlijker dan de willekeur van het huidige jeugdhulpsysteem. Dat sprak cynisch tot mijn verbeelding.
Ik zag een tv-format voor me. Jeugdzorg per toerbeurt aan de gelukkige buurt die hem wint. Tranentrekkende reality-tv voor gewoon normaal Nederland, van het slag Hart in Aktie. Caroline Tensen bouwt de spanning op van het beslissende moment. Tromgeroffel. Iemand grabbelt naar briefjes met postcodes uit een grote ton. Niet veel later staat Gaston Starreveld met een bos bloemen voor de deur van een geluksvogel. 'Gggóeiemiddaggg!!! Gefeliciteerd! U en de andere kinderen uit deze buurt krijgen dit jaar jeugdhulp!' Een overdonderde moeder van een autistische puber met oncontroleerbare woedeaanvallen, al een half jaar op de wachtlijst omdat het geld in haar gemeente op was, slaat de hand voor de mond. 'Mooi hè', vervolgt Gaston. 'Nu krijgt uw zoon dit jaar gewoon therapie. Hoeft u zich even geen zorgen te maken dat hij uit huis geplaatst wordt. En kunt u weer een tijdje rustig herstellen van uw burn-out.' Hij pinkt een traantje weg. Zoveel geluk heeft hij niet meer uitgedeeld sinds, wat was het, hij aan de deur klopte met een cheque van 2 miljoen?
De willekeur werkte ook door in het speciaal onderwijs. Het uit de Jeugdwet betaalde onderwijszorgarrangement moest betaald worden door de leerlingen uit de gemeenten waar het Jeugdbudget nog niet op was. School kon dat vervolgens verdelen zodat ook klasgenootjes waar het Jeugdzorgbudget wel op was, konden profiteren.
Toeslagenschandaal
En dan barst los waarin ook ik mij heb vastgebeten, het toeslagenschandaal. Aan het licht gekomen terwijl we al een aantal jaar, dankzij de decentralisatie, nabije hulp verleenden aan kwetsbare burgers. Maar het zijn niet de wijkteams die, terwijl ze over de vloer kwamen bij volstrekt vermorzelde burgers, aan de bel hebben getrokken dat er iets mis was met het terugvorderen van kinderopvangtoeslag door de Belastingdienst. Het zijn journalisten. Wijkteams waarin schuldhulpverleners, maatschappelijk werkers en jeugdzorgmederkers vertegenwoordigd zijn, faalden hierin. Dat mensen door de Belastingdienst als fraudeur waren aangemerkt leidde er slechts toe dat hulpverleners hen ook verdachten.
Het leed is onbeschrijflijk. Als ik geen journalist was geweest had ik het niet voor mogelijk gehouden dat dit kon in Nederland. Dat er veel kinderen van toeslagenslachtoffers uit huis zijn geplaatst leidde tot een broodnodig ethisch debat over armoede en jeugdbescherming. Armoede alleen is geen grond om een kind uit huis te plaatsen, benadrukten ministers keer op keer na Kamervragen over de uit huis geplaatste kinderen van toeslagenslachtoffers. ‘Maar de praktijk blijkt ingewikkeld’, nuanceerde hoogleraar jeugdrecht Mariëlle Bruning. ‘De overheid heeft de plicht te zorgen voor geld en huisvesting, maar in Nederland zie je dat dat vaak niet wordt waargemaakt. Door financiële problemen kan de stress zo hoog oplopen dat je als ouder niet meer goed genoeg kunt functioneren.’ Maar ook een arm gezin heeft recht om bij elkaar te blijven. In het boek Recht op bescherming van het gezin beschrijft Annie van den Bosch-Höweler hoe schrijnende, langdurige armoede en uithuisplaatsing van kinderen al eeuwenlang, wereldwijd, met elkaar zijn verbonden. Het gezinsleven is voor ouders in armoede vaak de enige strohalm in hun bestaan, een wezenlijke bron van geluk, en staat door diezelfde armoede sterk onder druk.
‘Termen als ‘verwaarlozing’ duiden in de Jeugdzorg op daden van ouders naar hun kinderen. Maar hier gaat het om verwaarlozing van het hele gezin door de staat’, stelt Van den Bosch-Höweler terecht.
Een eerste simpele oplossing voor dit soort gezinnen, bepleitte ik: geef hen meer geld. In plaats van tonnen uit te geven aan hulpverleners die de stress verhogen door te monitoren of er wel eten in de koelkast is. Zorg dat ze gewoon boodschappen kunnen doen om hun kinderen gezond te eten te geven en monitor dat. Laat het wijkteam desnoods zelf een volle boodschappentas meenemen. Geef ouders een apart soort schuldhulpverlening waarbij ze verplicht een hoger basisinkomen overhouden. Omdat kinderen belangrijker zijn dan schuldeisers en deurwaarders. Het zal zoveel kindermishandeling en verwaarlozing voorkomen en is behalve moreel juist, ook veel goedkoper dan de tonnen die we uiteindelijk zullen uitgeven om kwetsbare kinderen in instellingen te plaatsten waar verwaarlozing, misbruik en mishandeling helaas een structureel probleem zijn, zoals we onder meer weten uit de ontluisterende rapporten van de Winter en recent Jason Bugwhandass .
Geen wonder dat echt kwetsbare gezinnen er alles aan doen om niet door hulpverleners gezien te worden. Intussen is een leefbaar vangnet is voor steeds minder mensen vanzelfsprekend. In 2023 beklaagden Marjolein Moorman en hoogleraar en kinderpsychiater Arne Popma zich erover dat ouders uit het rijke Amsterdam Zuid een veel groter beroep op jeugdhulp doen dan ouders uit het arme Amsterdam Zuidoost. Mij verbaast dat niets. Arme ouders zijn vaak als de dood voor hulp en dat is helaas niet altijd ongegrond.
Of het rijk of de gemeenten nu verantwoordelijk zijn voor het sociaal domein, lijkt me inmiddels minder belangrijk dan de olifant in de kamer. Het is tijd voor een moreel debat over hoe we vertrouwenwekkende, menselijke zorg verlenen. Zorg waarbij mensen hulp krijgen uit mededogen, niet uit de meedogenloosheid en vooroordelen die we gezien hebben bij het toeslagenschandaal. Dat mensen die het meest hulp nodig hebben dat niet durven vragen omdat ze zo bang zijn voor de overheid is ontoelaatbaar.
Piketpalen staan goed
En toch, en toch, ook al gaat het nog niet goed in het lokale sociaal domein: de decentralisaties waren een meesterzet. Dat concluderen Peeters en Ham op basis van de negentien interviews die ze hielden voor Als we dat hadden geweten, het jaarboek van Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. Ze spraken niet met de minsten, vertelt Ham: ‘Stuk voor stuk experts met overzicht over de ontwikkelingen in het hele land en over de gehele periode. Zij zeggen dat het stapje voor stapje, hoewel veel te langzaam, de goede kant op gaat. De vier piketpalen van nabij, integraal, meer ruimte voor de professional en meer ruimte voor de inwoner, staan nog steeds goed.’
Dwingend visiteren
‘Gemeenten zijn te eigenmachtig’
Maar het moet sneller en beter die goede kant op gaan. En dat kan ook, leerden de beide auteurs uit de gesprekken. De belangrijkste aanbeveling die ze in het boek doen gaat over leren, om te beginnen door gemeenten. ‘Gemeenten zijn te eigenmachtig’, zegt Peeters. ‘Net als in de zorg, bij de politie of universiteiten zou het goed zijn als gemeenten elkaar dwingend visiteren. Als duidelijk is wat werkt, moet het op meer plekken op die manier gebeuren. Gebruik daarbij de beschikbare data beter: als je ziet dat in een rijke wijk meer jeugdzorg verleend wordt dan in een arme wijk, hoe kun je daar dan beter op sturen?’
Landelijke ondergrenzen
Wat ook zou helpen om ervoor te zorgen dat inwoners betere ondersteuning krijgen is een landelijke overheid die zich meer als een verantwoordelijke partner van gemeenten opstelt. ‘Bijvoorbeeld door landelijke ondergrenzen vast te stellen over wat wel en niet onder de lokale zorgplicht valt. Dat zou een einde maken aan de terugkerende discussie over hulp bij dyslexie, om maar een voorbeeld te noemen.’ Peeters stelt ook dat de landelijke overheid aan zet is bij structurele problemen zoals de woningnood. Dat zijn geen kwesties die door het verschuiven van geld en taken naar gemeenten opgelost kunnen worden.
Naïef enthousiasme
Het doel van meer ruimte voor burgers kan dichterbij komen als beleidsmakers en professionals minder onder één hoedje zouden spelen. Peeters: ‘Zij hebben een door de wetenschap gestutte gezamenlijke manier van doen en taal, waardoor de burger beetje bij beetje wordt uitgesloten.’ Hij haalt het voorbeeld aan van een groepje vrouwen dat via de Sonja Bakker-methode af wil vallen en daar financiering voor aanvroeg. ‘Dat moet je dus niet afwijzen omdat die methode niet wetenschappelijk bewezen is, maar dan moet je je afvragen hoe je zo’n initiatief kunt versterken.’ De laatste aanbeveling die Peeters noemt gaat over de bestuurlijke kwaliteit. Voorafgaand aan de decentralisaties was er volgens verschillende geïnterviewden nogal wat ‘naïef enthousiasme’ en ze werpen de vraag op betrokkenen wel voldoende vooraf hebben nagedacht over wat er op hen afkwam.
Contraproductieve patronen
‘Het bestuurlijke reflectievermogen is onvoldoende’
Tijdens de paneldiscussie met een aantal van de geïnterviewden voor het jaarboek, blijkt het antwoord op de vraag over het bestuurlijke reflectievermogen voor bestuurswetenschapper Sharon Stellaard volstrekt helder: dat is wat haar betreft onvoldoende. Ze wijst op de contraproductieve patronen die de bestuurders zelf mee vormgeven maar die zij niet zien, laat staan aanpakken. In het verlengde daarvan spreekt ze ook tegen dat alle geïnterviewden voor het jaarboek de vier doelen van de decentralisaties niet ter discussie gesteld zouden hebben. ‘Dat is niet waar, ik heb de doelen wél bekritiseerd.’ Ze trekt daarmee een parallel met haar proefschrift waarin ze laat zien hoe nieuw beleid in de jeugdzorg steeds opnieuw leidt tot een beweging naar het noorden, terwijl de doelen in het zuiden liggen. ‘We hebben al vijftig jaar dezelfde doelstellingen, maar zonder de doelen zelf goed te bevragen. Het beleid van de decentralisaties werkt averechts, met desastreuze gevolgen voor de burgers. Dat is gewoon objectief wetenschappelijk vastgesteld. En het stoort me dat dit soort bevindingen als kritisch of pittig gekruid geduid worden.’
Automatische toekenningen
Publicist Pieter Hilhorst voelt zich wel aangesproken: ‘Dat is huiswerk voor mij, het is eigenlijk wel vreemd ja. Net als de meeste geïnterviewden omarm ik de doelen, maar hoe kan het dan dat het alsmaar niet lukt?’ Hij beantwoordt zijn eigen vraag deels al zelf met een pleidooi om structurele patronen vaker bloot te leggen. ‘Professionals, beleidsmakers en bestuurders: als je ziet dat een hele groep onrechtvaardig behandeld wordt, politiseer dan.’ Hij noemt het voorbeeld van niet-gebruik van inkomensvoorzieningen. Mensen moeten vaak zelf aanvragen waar ze recht op hebben, maar het zou beter zijn als het zo georganiseerd wordt dat ze het automatisch krijgen. Dat is een kolfje naar de hand van Victor Everhardt, die Erik Dannenberg opvolgde als voorzitter van Divosa. ‘Investeer in kennis en data’, zegt hij. Behalve voor automatische toekenningen kan dat ook helpen om de huidige willekeur tussen gemeenten te verkleinen. ‘We moeten meer data verzamelen, bijvoorbeeld van gemeenten die niet proberen de Wmo-ondersteuning door te schuiven naar de Wlz. Welke zijn dat en hoe doen ze dat?’
Aanpakken
Sandra Loerakker, voorzitter van de Vereniging van Ervaringsdeskundigen, onderschrijft dat structurele onrechtvaardigheden aangekaart moeten worden en benoemt daarin de rol van ervaringsdeskundigen: ‘Wij brengen aan het licht wat er allemaal gebeurt in het land.’ Tegen het einde van de paneldiscussie trekt ze de aanbeveling dat gemeenten meer dwingend zouden moeten leren nog een stukje door: ‘Gemeenten moeten worden verplicht om succesvolle praktijken van elders, ook in hun eigen gemeente uit te voeren.’ Bij de slotvraag van dagvoorzitter Stomp hoe we kunnen voorkomen dat we over vijf jaar hetzelfde gesprek moeten voeren, houdt Loerakker zich als enige aan de opdracht om het antwoord in één woord te formuleren: ‘Aanpakken!’
Tekst: Tea Keijl
Foto's: Lotte Engberts