Hoe kies je de juiste inkoopvorm? Om hierop een effectief antwoord te bieden bracht Movisie een brede groep mensen drie keer bijeen: gemeenteambtenaren en inkoopexperts, een sociaal werk directeur en een publicist, een beleidsadviseur VWS en enkele kenniswerkers. Op tafel lag het door Jos van der Lans geschreven essay Ontsnappen aan aanbesteden waarin hij laat zien dat aanbesteden niet past bij het bouwen aan krachtige gemeenschappen in wijken en dorpen. Aanbesteden is volgens Van der Lans bedoeld om marktwerking te bevorderen en in concurrentie de beste dienstverlening te kiezen. Maar het versterken van gemeenschappen moet volgens hem een doorlopend proces zijn, bekostigd uit de reguliere begroting, net als het basisonderwijs of de huisarts.

Voor- en nadelen van aanbesteden

Van der Lans noemt als een van de belangrijkste nadelen de discontinuïteit die aanbesteden met zich mee kan brengen. Bij wisseling van aanbieders zet je de verbinding met inwoners in wijk en dorp op het spel. Daarbij is de rol van inwoners in het aanbestedingsproces vaak nihil en is er nauwelijks oog voor wat er allemaal speelt in de brede sociale basis.

Als voordelen van aanbesteden noemen de experts: dat de gemeente meetbare en afdwingbare resultaten kan inkopen, dat de gemeente innovatieve voorstellen kan vragen, dat via de aanbesteding een kwaliteitstoets mogelijk is en dat nieuwe toetreders tot de markt een kans krijgen. Tijdens de bijeenkomsten ontstond een genuanceerd beeld van aanbesteden als een inkoopvorm die dienstverlening kan verbeteren, maar daar ook schade aan kan toebrengen. Het is belangrijk om aanbesteden te zien als één van de inkoopvormen en een doordachte keuze te maken voor een inkoopvorm.

Welke vier inkoopvormen zijn er?

De inkoop- en financieringsvormen kun je grofweg verdelen in aanbesteden, subsidie, open house en inbesteden. Bij al deze inkoopvormen kan een gemeente langdurige relaties met de opdrachtnemer aangaan, soms tot zelfs 9 jaar. 

Overheidsopdracht voor diensten (aanbesteden)

De gemeente wil dat de levering van diensten gegarandeerd is. Je wilt als gemeente selecteren op kwaliteit en mogelijk ook versnippering voorkomen door een beperkt aantal aanbieders te kiezen. Dit wil je op een voor de aanbieders eerlijke en transparante wijze doen.

Voor sociale en andere specifieke diensten die vallen onder bijlage XIV van de Europese Aanbestedingsrichtlijn geldt een verlicht aanbestedingsregime. Dit heet de ‘SAS-procedure’ waar ook maatschappelijke dienstverlening onder valt. Dit type opdracht hoef je pas Europees aan te besteden vanaf een opdrachtwaarde hoger dan € 750.000. Deze procedure biedt ruimte voor dialoog met de markt (zie hier).

Kenmerken:

• De gemeente vergoedt de levering van diensten marktconform.
• Het betreft een tweezijdige relatie (aanbod en aanvaarding) waarbij sprake is van wederkerigheid.
• De levering is rechtens afdwingbaar, nakoming is te vorderen.
• De gemeente stelt kwaliteitseisen.
• Als de sociale en andere specifieke dienst een waarde hoger dan €750.000 heeft dan moet de gemeente Europees aanbesteden met een verlicht aanbestedingsregime. Anders is een onderhandse of nationale procedure mogelijk.

Subsidie

De gemeente wil een activiteit stimuleren en biedt via de subsidie een tegemoetkoming in de kosten. Een subsidie is iedere aanspraak op financiële middelen verstrekt door een bestuursorgaan aan een aanvrager, anders dan voor de betaling van leveringen en diensten.

Kenmerken:

• Het betreft een bekostiging of tegemoetkoming in de kosten van de activiteiten van een partij.
• De prestatie van de subsidieontvanger is niet rechtens afdwingbaar door de gemeente die de subsidie verstrekt.
• Een specifieke vorm is de begrotingssubsidie. De begroting moet de naam van de subsidieontvanger vermelden en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld. Je behoeft als gemeente dan geen subsidieregeling te maken. Een begrotingssubsidie kan zowel een project- als een boekjaarsubsidie zijn.

Als subsidieverstrekker heb je de beleidsvrijheid om aan een partij een subsidie direct te verlenen. Dit kan echter botsen met het beginsel van gelijke kansen en het transparantiebeginsel. Het risico bestaat dan dat schaarse middelen worden verdeeld, die niet zonder oproep tot mededinging kunnen/mogen worden verstrekt. De huidige wetgeving of jurisprudentie biedt echter nog geen concrete aanknopingspunten voor hoe hiermee om te gaan in het kader van begrotingssubsidies.

Let op!

Vergelijkbare activiteiten in de gemeente worden los van elkaar gesubsidieerd. Het is dan lastig(er) om samenhang te krijgen in aanpak en voorwaarden. Mogelijk bieden subsidietenders dan een oplossing (zie het tweede artikel in deze serie). Van der Lans pleit ervoor om het versterken van gebiedsgerichte gemeenschapskracht te financieren uit de begrotingssubsidie (zie hierboven onder ‘kenmerken’).

Open House

De gemeente wil voor bepaalde laagdrempelige vormen van hulp aanbieders werven. Vervolgens bied je de inwoner ruime keuzevrijheid. Gelet op de (generieke) aard van de hulp-/zorgverlening stelt de gemeente dan geen zware eisen.

Kenmerken:

• Dit betreft een toelatingssysteem voor de levering van (zorg)voorzieningen op basis van een vooraf bekendgemaakte toelatingsprocedure.
• De gemeente stelt (slechts) geschiktheidseisen en/of minimumeisen waaraan de opdrachtnemer moet voldoen, zoals prijs, opleidingseisen en certificering.
• Aanbieders kunnen tijdens de hele looptijd toetreden en hun diensten aanbieden.
• Eenmaal toegelaten tot een open house kun je niet meer onderhandelen over de voorwaarden voor toelating tot dat systeem of deze voorwaarden aanpassen. Als de gemeente dat wil aanpassen moet zij een systeem met andere toelatingseisen openstellen.

Let op!

Uit onderzoek komt naar voren dat 85% van de individuele maatwerkvoorzieningen (Wmo en Jeugdwet) via open house gaat. Sturen op kwaliteit is echter niet goed mogelijk. Er worden geen kwaliteitseisen aan de dienstverlening zelf gesteld, alleen geschiktheidseisen aan de aanbieder. Wel kun je als gemeente de geschiktheidseisen aanscherpen en dat gebeurt ook steeds vaker. In het sociaal domein gaat het tenslotte om mensenwerk, waar een klik moet zijn om het echt te laten werken.

Inbesteden

De gemeente voert de (zorg)taken in het sociaal domein zelf uit (zuiver inbesteden) of maakt gebruik van een ondernemer waarop de aanbestedende dienst toezicht uitoefent als ware het een eigen dienst (quasi inbesteden).

Kenmerken:

• Zuiver inbesteden: als een opdracht wordt verstrekt aan een afdeling van de gemeente of aan een afdeling daarbuiten die onderdeel uitmaakt van dezelfde rechtspersoon. De gemeente verstrekt geen opdracht aan een externe partij of sluit geen overeenkomst met een derde.
• Quasi inbesteden: als de gemeente een opdracht verstrekt aan een van de gemeente (aanbestedende dienst) afgescheiden rechtspersoon. Daarnaast moet aan een aantal aanvullende voorwaarden worden voldaan: de gemeente oefent toezicht uit op die rechtspersoon zoals op zijn eigen diensten, die opdrachtnemer verricht minimaal 80% van haar activiteiten in de vorm van taken die haar zijn toegewezen door de controlerende aanbestedende dienst en er is geen sprake van directe participatie van privékapitaal behoudens enige uitzonderingen. Er is wel sprake van een overheidsopdracht, maar deze is uitgezonderd van toepassing van de regels uit (deel 2 van) de Aanbestedingswet 2012, waardoor geen aanbestedingsprocedure hoeft te worden gevolgd.

Let op!

Quasi inbesteden is bijvoorbeeld geschikt voor de taken van een uitvoeringsorganisatie die voor verschillende gemeenten de administratieve afwikkeling van wijkteams verwerkt. Bij het toepassen van quasi inbesteden mag geen afbreuk worden gedaan aan het doel van de Europese aanbestedingsregels, namelijk openstelling van de markt voor overheidsopdrachten voor (grensoverschrijdende) concurrentie en het bevorderen van de mededinging op deze markt.

Meer lezen? Kijk op de websites Ketenbureau i-sociaal domein en PIANOo.

Illustratie: Suggestie & Illusie