‘Als de overheid betrouwbaar is, komt vertrouwen vanzelf’

Naar vertrouwen in een betrouwbare overheid

In de afgelopen jaren hebben kwesties als de kinderopvangtoeslagaffaire, de aanpak van de coronacrisis, de stikstof- en woningcrisis en toenemende kansenongelijkheid een flinke deuk geslagen in het vertrouwen van burgers in de overheid. In 2022 onderzocht Movisie de vertrouwensrelatie tussen burgers en overheid en de betekenis hiervan voor gemeenten. Movisie-onderzoekers Daan de Bruijn en Romy Santpoort interviewden voor het onderzoek Wouter Schakel, politicoloog aan Universiteit van Amsterdam. Zijn visie verschoof hun perspectief op het onderzoek naar vertrouwen. Moet de focus niet meer gericht zijn op het zijn van een betrouwbare overheid in plaats van op het dalende vertrouwen van de burger?

Dit interview verscheen eerder op 15 maart 2023 in het kader van de Provinciale Statenverkiezingen. Op 5 mei 2023 is het geüpdatet en is de nieuwe longread over werken aan integriteit eraan toegevoegd. Het is het tweede artikel uit de reeks artikelen waarin Movisie laat zien hoe gemeenten kunnen werken aan het zijn van een (meer) betrouwbare overheid. Lees ook het eerste artikel van de reeks over de responsieve overheid.

Download de longread over route 2: Werken aan integriteit (pdf)

Vertrouwen en betrouwbaarheid

Vertrouwen in de overheid is van groot belang voor de democratie.  Soms kan een gebrek aan vertrouwen juist goed zijn voor de democratie en voor vooruitgang en verandering zorgen. Dat zorgt ervoor dat mensen in beweging komen (door bijvoorbeeld te protesteren tegen bepaalde plannen, of zich juist inzetten voor verandering). Maar wanneer teveel inwoners geen vertrouwen in de overheid hebben en daardoor niet meer deelnemen aan democratische processen (door bijvoorbeeld niet te gaan stemmen), werkt deze niet goed omdat niet iedereen vertegenwoordigd is in de politiek. Dat leidt weer tot ontevredenheid, protest, burgerlijke ongehoorzaamheid en mensen die niet meer meedoen of zelfs ‘afhaken’. Maar leidt de focus op het vertrouwen van de burger niet af van het echte probleem, de betrouwbaarheid van de overheid?

Wouter Schakel is politicoloog en is gepromoveerd op een onderzoek naar politieke en economische ongelijkheid: de manier waarop verschillende groepen mensen voor zichzelf op kunnen komen in de politiek. In de Volkskrant schreef hij dat het echte probleem niet het vertrouwen van de burger is, maar bij de betrouwbaarheid van de overheid ligt. Vertrouwen en betrouwbaarheid zijn twee begrippen die veel met elkaar te maken hebben, maar er is een groot verschil: vertrouwen doe je zelf, maar of je betrouwbaar bent, bepalen anderen op basis van jouw eigenschappen en handelen (Van den Bos, 2011).  Naar aanleiding van zijn artikel gingen we in gesprek met Schakel.

Waarom moeten we ons meer bezighouden met de betrouwbaarheid van de overheid?

‘Wat me vaak stoort is dat het vertrouwen van de burger, of het gebrek eraan, wordt gezien als ultiem probleem. Dat kan zeker een probleem zijn, vooral als dat wantrouwen in de overheid omslaat in scepsis en vijandigheid. Maar een gebrek aan vertrouwen is uiteindelijk een gevolg van het handelen van de overheid. De kinderopvangtoeslagaffaire heeft het vertrouwen van mensen in de politiek geschaad. Het probleem is dan de kinderopvangtoeslagaffaire, niet het vertrouwen van de burger. Een focus op vertrouwen in plaats van betrouwbaarheid kan leiden tot schijnoplossingen die meer gericht zijn op het oppoetsen van het imago van de overheid dan het veranderen van haar werkwijze. Als de overheid betrouwbaar is, komt vertrouwen vanzelf. Grotendeels, want burgers zijn niet altijd rationeel: gevoelens en wat je omgeving vindt spelen bijvoorbeeld ook een rol.’

Waarom is de overheid niet altijd betrouwbaar? Wat zie jij als mogelijke oorzaken?

‘Er zijn allerlei factoren, maar ik zie ongelijke politieke vertegenwoordiging als een belangrijk onderdeel van het probleem. Nu is bijvoorbeeld 90% van de politici theoretisch opgeleid en maar ongeveer 10% praktisch opgeleid. Zo wordt er minder opgekomen voor de belangen van die laatste groep. Je zou moeten streven naar gelijke vertegenwoordiging, zodat de belangen van alle groepen meetellen bij het maken van beleid. Dan kun je bijvoorbeeld kijken naar inkomen, opleiding of waar iemand vandaan komt.’

Je richt je in je onderzoek vooral op de nationale overheid. Geldt dit ook voor gemeenten?

‘Ik denk dat politieke ongelijkheid op elk niveau voorkomt. Er zijn nu eenmaal ongelijkheden die ervoor zorgen dat de ene groep meer meedoet dan de andere. Er is veel onderzoek gedaan naar vertegenwoordiging op nationaal en internationaal niveau, maar niet zo goed op lokaal niveau. Dat weet ik dus niet precies, maar de ongelijkheid op lokaal niveau is misschien iets kleiner.  Ik denk dat dit komt doordat de lokale overheid iets dichter bij burgers staat, waardoor het makkelijker is voor een grote groep burgers om zich uit te spreken en gehoord te worden. Dat zie je ook terug in de samenstelling van gemeenteraden: er zitten verhoudingsgewijs meer praktisch geschoolde mensen in gemeenteraden dan in de Tweede Kamer. Dit zorgt ervoor dat de belangen van die groep ook iets beter worden vertolkt op lokaal niveau.’

Als geld invloed met zich meebrengt, dan zal een gelijkere verdeling van geld zorgen voor een gelijkere verdeling van invloed.

Wat kunnen overheden en gemeenten doen om te werken aan hun betrouwbaarheid?

‘Ik zie een paar oplossingsrichtingen. Allereerst zou het terugdringen van de huidige sociaaleconomische ongelijkheid ook helpen om politieke ongelijkheid terug te dringen. We zien dat rijke mensen vaak meer invloed hebben in de politiek. Als geld dus invloed met zich meebrengt, dan zal een gelijkere verdeling van geld, en dus welvaart, ook zorgen voor een gelijkere verdeling van invloed.  

Daarnaast kunnen we onze vertegenwoordiging verbeteren zodat de vertegenwoordigers een betere afspiegeling zijn van de samenleving. De achtergrond van onze volksvertegenwoordigers maakt echt uit. Dat begint al bij (lokale) politieke partijen en hun verkiezingsprogramma’s, want zij houden die politieke ongelijkheid in stand. Tijdens mijn onderzoek vond ik dat wat partijen beloven al beter aansluit bij de behoeften van mensen met hogere inkomens dat bij mensen met een lager inkomen. Een voorbeeld daarvan was de verhoging van de pensioenleeftijd een tijd geleden. Onder de midden en lage inkomens was er veel weerstand tegen deze maatregel, in ieder geval tegen de manier waarop en het tempo waarmee de pensioenleeftijd verhoogd zou worden. Met uitzondering van een paar kleine partijen werden deze zorgen echter niet adequaat vertolkt, niet in verkiezingsprogramma's, maar ook niet in parlementaire debatten na de verkiezingen.

Het effect is sterker voor rechtse partijen, maar is er ook bij linkse partijen. Een andere optie is om ervoor te zorgen dat meer burgers van diverse achtergronden politiek actief worden en zo meer invloed hebben op beleid.’

Hoe kunnen we de invloed van burgers vergroten?

‘Bijvoorbeeld door ervoor te zorgen dat meer mensen gaan stemmen. Je zult het probleem er niet helemaal mee oplossen, maar het voordeel van stemmen is dat het weinig van burgers vraagt en gemakkelijk te bevorderen is. Daar zijn veel studies naar gedaan. Maar er is ook een andere kant: veel machtige organisaties en bedrijven hebben door te lobbyen ook invloed. Hoe kunnen we die invloed verkleinen? Je kunt er niet voor zorgen dat ze stoppen met lobbyen, maar ze weten wel de makkelijke en snelle routes voor inspraak te vinden waar gewone burgers niet komen. In parlementaire hoorzittingen worden bijvoorbeeld vooral bedrijven uitgenodigd.’

Kunnen maatregelen als een burgerberaad of referendums nog bijdragen?

‘Ik vind dat een goed idee, meer directe democratie. Dat kan voor meer gelijkheid zorgen. Maar het kan ook averechts werken, want we weten inmiddels wie er meestal op komt dagen voor een burgerberaad. Dat is ook geen gelijke afspiegeling van de bevolking, dus je zou de deelnemers heel zorgvuldig moeten selecteren. Kortom, dezelfde ongelijkheid ligt op de loer. Het gevaar op ongelijkheid is wel wat kleiner bij dit soort vormen van inspraak. Verschillende groepen kunnen gemakkelijker meedoen en worden directer gehoord. Dat is positief. Als je bij het inrichten van dit soort processen goed rekening houdt met wat werkt, kan het heel effectief zijn.’

Zal meer invloed voor verschillende groepen burgers dan ook leiden tot een meer betrouwbare overheid?

‘Ja, eigenlijk per definitie. Betrouwbaarheid draait namelijk om het vermogen en de motivatie om de belangen van burgers te behartigen. Dit heeft verschillende facetten, maar een daarvan is luisteren naar de wensen en behoeften van alle burgers. Hoe beter dat gaat, hoe groter de groep mensen is voor wie de overheid betrouwbaar is. We moeten eigenlijk ook niet alleen vragen of de overheid betrouwbaar is, maar vooral ook voor wie.’

Download de longread: Werken aan integriteit (pdf)