De Participatiewet en de rol en verantwoordelijkheden van de gemeenten

Wat zijn de doelen van de Participatiewet? En in hoeverre zijn die doelen sinds het invoeren van de wet ook bereikt? Welke verantwoordelijkheden heeft de gemeente? Hoe vullen gemeenten de Participatiewet in de praktijk in? En hoe werken gemeenten aan innovatie en verbetering? ? En welke verbeteringen wil demissionair minister Carola Schouten met het wetsvoorstel Participatiewet in balans invoeren? Een overzicht van de stand van zaken.

Doelen van de wet

Een van de doelen van de Participatiewet is om meer mensen aan de slag te krijgen, ook mensen met een arbeidsbeperking. De gemeente is verantwoordelijk voor mensen met arbeidsvermogen die ondersteuning nodig hebben bij arbeidsre-integratie, en waar nodig inkomensondersteuning.

Een ander doel van de wet is het verlenen van bijstand aan mensen ‘die in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien’. 

De nieuwe sociaal domeinwetten die per 2015 zijn ingevoerd hielden een aantal beloften in: de belofte van nabijheid en aansluiting op de leefwereld van inwoners, van integraal werken en samenhang, meer ruimte voor professionals en inzet op preventie. De bedoeling is om inwoners tijdiger, passender en samenhangender te ondersteunen. 

Update in februari 2024

Als reactie op de evaluatie Eindevaluatie van de Participatiewet van het SCP en de maatschappelijke onrust rondom de toeslagenaffaire komt het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met het wetsvoorstel Participatiewet in balans en Carola Schouten als (nu demissionair) minister van armoedebeleid, participatie en pensioenen op 21 juni en 28 november 2022 met twee kamerbrieven en op 9 juni 2023 met een visiebrief. Het wetsvoorstel Participatiewet in balans is, na instemming door de ministerraad, in februari 2024 voor advies naar de Raad van State gestuurd.

Participatiewet in balans beschrijft maatregelen die op korte termijn een stap in de goede richting zetten (spoor 1) en maatregelen die pas op langere termijn realiseerbaar zijn en waarbij ook naast de Participatiewet naar sociale zekerheid in bredere zin wordt gekeken (spoor 2). Spoor 3 versterkt de vakkundigheid in de uitvoering van de Participatiewet.
Als uitwerking op het wetsvoorstel worden in de drie kamerbrieven een aantal concrete beleidsmaatregelen voorgesteld die in 2024 zouden kunnen ingaan. Een en ander is ook afhankelijk van in hoeverre de val van het kabinet en de lopende kabinetsformatie tot vertraging leidt. De minister hanteert daarbij de volgende uitgangspunten en streeft voor de Participatiewet naar: 

  • Vereenvoudiging en een toereikend bestaansminimum
  • Passende ondersteuning om mee te doen, als dit niet via werk kan, dan via andere vormen van participatie
  • Met rechten en plichten die zinvol en begrijpelijk zijn en nageleefd kunnen worden door iedere uitkeringsgerechtigde en aansluiten op het doenvermogen van mensen. Wanneer de situatie daarom vraagt kan proportioneel gesanctioneerd worden
  • Uitvoerbaar voor de professional.

Deze uitgangspunten zijn vertaald in een aantal concrete maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn: 

  • Een bijstandsgerechtigde mag giften zoals hulp van familieleden gaan aannemen tot een maximum van 1.200 euro per jaar  zonder dit te hoeven melden. 
  • Bijstandsgerechtigden die (nog) niet kunnen werken mogen voortaan zonder toestemming mantelzorg verlenen. Tijdelijk bij elkaar inwonen heeft ook geen consequenties meer voor de bijstand.
  • Invoeren van een bufferbudget: gemeenten kunnen dit budget in individuele gevallen uitkeren. Zo wordt voorkomen dat mensen met een combinatie van uitkering en betaald werk per maand onder de bijstandsnorm komen. Daarnaast krijgen gemeenten ook de mogelijkheid om op individuele basis met terugwerkende kracht bijstand toe te kennen. 
  • Voor jongeren kan een uitzondering gemaakt worden op de 4 weken zoektermijn.

Een van de maatregelen die per 1 januari 2023 al is doorgevoerd, is het verhogen van de leeftijdsgrens van de kostendelersnorm van 21 naar 27 jaar.

Verantwoordelijkheid gemeenten 

In de wet staat dat het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk is voor ondersteuning bij: 1. arbeidsinschakeling, 2. de verlening van bijstand en 3. het ontwikkelen van beleid ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie. 

Ad 1. De wet geeft de gemeenten een aantal instrumenten om te zorgen dat mensen met een arbeidsbeperking een plek op de arbeidsmarkt kunnen vinden. De belangrijkste instrumenten zijn: loonkostensubsidie en loondispensatie voor werkgevers die iemand met een ziekte of handicap in dienst nemen en beschut werk voor mensen met een arbeidsbeperking. Gemeenten bepalen op basis van maatwerk wie voor welke vorm van ondersteuning in aanmerking komt. Ook is er een banenafspraak gemaakt tussen kabinet, organisaties voor werkgevers en werknemers. Begin 2026 moeten er in totaal 125.000 banen zijn bijgekomen voor mensen met een arbeidsbeperking. 

Ad 2. De bijstand biedt mensen een uitkering op het niveau van het sociaal minimum. De hoogte is afhankelijk van de gezinssituatie en het inkomen van de huisgenoten. Een inwoner kan bijzondere bijstand aanvragen wanneer hij in bijzondere omstandigheden verkeert waardoor hij kosten maakt die niet van een inkomen of een uitkering op bijstandsniveau zijn te betalen. 

Ad 3. Gemeenten moeten beleid ontwikkelen voor het verrichten van een tegenprestatie door inwoners die een bijstandsuitkering ontvangen. Hierbij gaat het om een onbetaalde, maatschappelijk nuttige activiteit van meestal beperkte duur en omvang. Het mogen geen werkzaamheden zijn die leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt (art. 9.1.c. van de wet). 

Het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap richt zich op het versterken van toegankelijkheid, persoonlijke autonomie en volledige participatie. Gemeenten zijn verplicht om in beleidsplannen aan te geven hoe zij de inclusie van inwoners met een beperking willen bevorderen zodat inwoners met een beperking dezelfde toegang tot voorzieningen hebben als valide inwoners. Ook moeten zij aangeven hoe zij bij die beleids(uitvoerings)plannen inwoners met een beperking betrekken. 

Het college van B&W is verantwoordelijk voor het aanwijzen van ambtenaren die belast zijn met het houden van toezicht op naleving van de wet. 

Het college legt verantwoording af aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet. Ook dient het college jaarlijks bij de minister een Beeld van de Uitvoering in.

De praktijk

Het is aan gemeenten om op basis van de Participatiewet lokaal beleid te maken en uit te voeren. Met haar lokale beleid probeert de gemeente goed aan te sluiten bij de behoeften van de inwoners en de mogelijkheden van werkgevers en maatschappelijke organisaties. De gemeenteraad stelt de regels voor de uitvoering en legt die vast in een verordening, zie hierna bij ‘rol gemeenteraad’. Bijstelling van lokaal beleid kan nodig blijken op basis van in beeld gebrachte effecten en ervaringen. 

Via de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein is snel een beeld te krijgen van diverse lokale cijfers rond werk en inkomen. 

Een van de doelen van de wet is inkomensondersteuning bieden aan mensen die het (tijdelijk) niet redden op eigen kracht, en daarmee bestaanszekerheid vergroten. Aandacht voor het herstellen van bestaanszekerheid staat prominent op de agenda van veel gemeenten, zoals te lezen is in de propositie De winst van het sociaal domein van VNG en Divosa. Bestaansonzekerheid - door onvoldoende inkomen, geen zinvolle daginvulling, geen geschikte woning of onveilige leefomgeving - staat meedoen en ontwikkeling van mensen in de weg. De aanpak van bestaansonzekerheid vereist een integrale en structurele aanpak, met aandacht voor sociale relaties (Movisie). 

Soms is bij de lokale/regionale aanpak speciale aandacht voor bepaalde groepen mensen nodig. Bij een te strikte interpretatie van bepaalde maatregelen uit de participatiewet, zoals de vier weken zoektermijn en de scholingsplicht, kunnen kwetsbare jongeren en jongvolwassenen (16-27) in grote problemen komen, zie hier. Gemeenten kunnen om dit te voorkomen gebruik maken van de mogelijkheid tot maatwerk die de participatiewet biedt. De minister erkent dit in het wetsvoorstel Participatiewet in balans en biedt voortaan de mogelijkheid om een uitzondering te maken op de vier weken zoektermijn.

Een ander veel besproken punt is de kostendelersnorm, die familie en vrienden weerhoudt om jongeren onderdak te bieden of tot conflicten leidt met het risico op dak- of thuisloosheid.
 
Door gemeenten wordt op verschillende manieren invulling gegeven aan de Participatiewet. Onder meer in de ruimte die wordt opgezocht om mensen te helpen bij het vinden van werk of zinvolle daginvulling of om hen passend te ondersteunen. Hieronder enkele voorbeelden van projecten en praktijken die aan verbetering en innovatie werken.

  1. Het verwerven van een betaalde baan op de reguliere arbeidsmarkt is niet voor iedereen haalbaar. Er is behoefte aan alternatieven voor regulier werk. Alternatieven waarin niet alleen arbeidsparticipatie, maar ook sociale en maatschappelijke participatie in beeld zijn. In de publicatie Waardevol werken staan zeven initiatieven beschreven.
  2. In samenwerking met drie gemeenten werkten Hogeschool Utrecht en Movisie aan het versterken van integraal werken aan participatie. In het rapport Lokaal & integraal werken aan participatie staan de resultaten, wat integraal werken op het snijvlak van zorg en welzijn en werk en inkomen precies inhoudt en wanneer dit succesvol is. Ook is een praatplaat beschikbaar die te gebruiken is voor het voeren van het gesprek in de eigen gemeente. Het project Op Koers van de Houtense Werktafel biedt bijvoorbeeld integrale begeleiding van inwoners die op meerdere levensgebieden urgente problemen ervaren waaronder participeren/meedoen en daarin niet verder komen. Inwoner en betrokken professionals zitten samen aan tafel om aan een oplossing te werken. 
  3. Simpel Switchen in de Participatieketen is een project waarin de Rijksoverheid, Divosa, UWV, Stimulansz en Movisie met andere organisaties werken dat mensen makkelijker vanuit een uitkering aan het werk kunnen gaan of van dagbesteding naar werk. Maar ook de stap terug als dat nodig is. Simpel Switchen wil er ook voor zorgen dat mensen goed worden begeleid. Bij de overgangen van bijvoorbeeld school naar werk of zorg naar werk, maar ook om aan het werk te kunnen blijven.
  4. Participatie versterken van mensen die te maken hebben met psychische kwetsbaarheid en/of dak- en thuisloosheid (doelgroepen maatschappelijke opvang en beschermd wonen) is ook een verantwoordelijkheid van de gemeente. Wanneer participatie, begeleiding en herstel hand in hand gaan is er veel mogelijk. Zie De Drempel Over, met inspirerende voorbeelden van ondersteuning bij participatie van dak- en thuislozen en mensen met psychische kwetsbaarheid.
  5. In zes gemeenten (Deventer, Groningen, Nijmegen, Tilburg, Utrecht en Wageningen) zijn in de periode 2017-2019 bijstandsexperimenten onder de Participatiewet uitgevoerd. De experimenten bestonden uit het verlenen van een ontheffing van de arbeids- en re-integratieverplichtingen in de bijstand, een intensievere begeleiding naar werk of een hogere en langere vrijlating voor bijverdiensten. Sommige gemeenten kozen ervoor om interventies te combineren. Belangrijkste conclusie uit de evaluatie door het CPB is: een ontheffing van verplichtingen in de bijstand had tijdens het experiment geen effect op de uitstroom naar werk. Na het experiment nam de uitstroom naar werk soms toe. Meer begeleiding of ruimere bijverdienmogelijkheden verhoogden tijdens het experiment soms de uitstroom naar deeltijdbanen.

In de uitvoering zijn veel partijen en organisaties betrokken zoals: klantmanagers/ consulenten werk en inkomen of sociale dienst, Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), sociale werkvoorziening, het werkgeversservicepunt van de arbeidsmarktregio, maatschappelijke en zorgorganisaties en op landelijk niveau onder meer Divosa, Netwerk Directeuren Sociaal Domein en beroepsvereniging SAM.

Financiering Participatiewet 

Gemeenten ontvangen van het rijk geld om de uitkeringen te betalen aan bijstandsgerechtigden. Ook krijgen zij een budget waarmee re-integratie, begeleiding en de uitvoering van Wet sociale werkvoorziening (Wsw) is te betalen. Verder ontvangen gemeenten middelen om de apparaatslasten voor de uitvoering van deze regelingen en het minimabeleid te bekostigen. Het budget voor uitvoering van de Participatiewet is niet geoormerkt. Meer informatie is te vinden op de website van Divosa.

Rol van de gemeenteraad

Op basis van de wet moet de gemeenteraad in een verordening regels voor de uitvoering vastleggen (betreft dus de kaderstellende rol), onder andere ten aanzien van:

  • het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling (gericht op re-integratie)
  • de wijze waarop wordt vastgesteld wie tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort en de wijze waarop de loonwaarde wordt vastgesteld 
  • het verrichten van werkzaamheden in een beschutte omgeving en hoe wordt bepaald wie hiervoor in aanmerking komt
  • het opdragen van een tegenprestatie 
  • het aanbod van scholing of opleiding
  • de premie indien onbeloonde additionele werkzaamheden worden verricht. 
  • het verlagen van de bijstand en de periode van de verlaging van de bijstand
  • het verlenen van een individuele inkomenstoeslag en een individuele studietoeslag
  • cliëntenparticipatie; gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen over verordeningen en beleidsvoorstellen. 
  • regels voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet. 

De gemeenteraad stelt periodiek een plan vast over de wijze waarop het college uitvoering zal geven aan het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.

In de VNG factsheet Toezicht in het sociaal domein (p.8.) staat over verantwoording: Het college van B&W moet zich voor de horizontale verantwoording over het gevoerde beleid en de resultaten in de uitvoering verantwoorden naar de gemeenteraad. De gemeenteraad krijgt bij zijn controlerende taak hulp van de lokale rekenkamer en van bijvoorbeeld een burgerpanel of de lokale ombudsman.

Evaluatie van de wet

Eind 2019 heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de werking van de Participatiewet geëvalueerd. Het SCP kwam met een aantal pittige conclusies: De invoering van de Participatiewet heeft nauwelijks geleid tot verhoging van baankansen. Voor klassieke bijstandsgerechtigden is er amper een verschil. Voor mensen die het recht op toegang tot de sociale werkvoorziening verloren, daalde de kans op werk. Voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen stegen de baankansen. Hun inkomenspositie verslechterde echter en het gaat vaker om tijdelijk werk.

Behalve opstartproblemen signaleerde het SCP ook een aantal structurele problemen. Aannames in de wet blijken niet te kloppen met de praktijk. Zo is niet iedereen in staat om te werken en heeft de overgang van verschillende wetten naar één Participatiewet niet geleid tot minder complexiteit. Verder is een deel van de doelgroep niet in beeld.

Sindsdien is de discussie over de uitvoering van de participatiewet niet verstomd. Zo signaleerde de VNG op basis van een onderzoek van Berenschot dat gemeenten te weinig geld hebben voor activering, begeleiding en re-integratie van de meest kwetsbare doelgroepen. Een overzicht van parlementaire reacties op de evaluatie is te vinden in het dossier van de Eerste Kamer.