De Participatiewet en de rol en verantwoordelijkheden van de gemeenten
Wat zijn de doelen van de Participatiewet? En in hoeverre zijn die doelen sinds het invoeren van de wet ook bereikt? Welke verantwoordelijkheden heeft de gemeente? Hoe vullen gemeenten de Participatiewet in de praktijk in en werken ze aan innovatie en verbetering? En hoe wil de Staatssecretaris van Participatie en Integratie Jurgen Nobel met het wetsvoorstel Participatiewet in balans de wet verbeteren? Het is duidelijk dat het overgrote deel van de voorgestelde veranderingen nog niet per 1 januari 2025 wordt doorgevoerd. Ook komen er op dit moment geen extra middelen voor vervolgstappen. Een overzicht van de stand van zaken.
Doelen van de wet
Een van de doelen van de Participatiewet is om meer mensen aan de slag te krijgen, ook mensen met een arbeidsbeperking. De gemeente is verantwoordelijk voor mensen met arbeidsvermogen die ondersteuning nodig hebben bij arbeidsre-integratie, en waar nodig inkomensondersteuning.
Een ander doel van de wet is het verlenen van bijstand aan mensen ‘die in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien’.
De nieuwe sociaal domeinwetten die per 2015 zijn ingevoerd hielden een aantal beloften in: de belofte van nabijheid en aansluiting op de leefwereld van inwoners, van integraal werken en samenhang, meer ruimte voor professionals en inzet op preventie. De bedoeling is om inwoners tijdiger, passender en samenhangender te ondersteunen.
Update in december 2024
Als reactie op de evaluatie Eindevaluatie van de Participatiewet van het SCP en de maatschappelijke onrust rondom de toeslagenaffaire kwam het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met het wetsvoorstel Participatiewet in balans dat in juni 2024 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Over het wetsvoorstel moet nog gestemd worden. De aanvankelijke streefdatum om de wet in te voeren (1 januari 2025) zal niet worden gehaald.
Participatiewet in balans beschrijft maatregelen die op korte termijn een stap in de goede richting zetten (spoor 1) en maatregelen die pas op langere termijn realiseerbaar zijn en waarbij ook naast de Participatiewet naar sociale zekerheid in bredere zin wordt gekeken (spoor 2). Spoor 3 versterkt de vakkundigheid in de uitvoering van de Participatiewet.
In het wetsvoorstel wordt een aantal concrete beleidsmaatregelen voorgesteld die op redelijk korte termijn zouden kunnen ingaan. De (voormalige) minister Carola Schouten hanteerde daarbij de volgende uitgangspunten en streeft voor de Participatiewet naar:
- Vereenvoudiging en een toereikend bestaansminimum
- Passende ondersteuning om mee te doen, als dit niet via werk kan, dan via andere vormen van participatie
- Met rechten en plichten die zinvol en begrijpelijk zijn en nageleefd kunnen worden door iedere uitkeringsgerechtigde en aansluiten op het doenvermogen van mensen. Wanneer de situatie daarom vraagt kan proportioneel gesanctioneerd worden.
- Uitvoerbaarheid voor de professional.
De staatssecretaris Jurgen Nobel heeft deze uitgangspunten in Voortgang Participatiewet in Balans nog aangevuld met:
- Bijstand blijft een laatste vangnet en overstijgt niet het niveau van de voorliggende voorzieningen of het wettelijk minimumloon dat iemand zelf kan verdienen. Ook het complementariteitsbeginsel (eerst voorliggende voorzieningen of eigen middelen voor er recht op bijstand ontstaat) blijft gehandhaafd. Wel wordt bekeken hoe dit doelmatiger kan worden ingevuld.
Deze uitgangspunten zijn vertaald in een aantal concrete maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn:
- Een bijstandsgerechtigde mag giften zoals hulp van familieleden gaan aannemen tot een maximum van 1.200 euro per jaar zonder dit te hoeven melden. In de op 16 december 2024 aangeboden Nota van wijziging Participatiewet in Balans staat dat deze giftenvrijstelling ook geldt voor boodschappen en de betaling door een derde van de kosten van gas, elektriciteit, water, de zorgpremie of de sportcontributie van een kind.
- De tegenprestatie wordt vervangen door maatschappelijke participatie. Deze onbeloonde activiteiten zijn gericht op deelname aan het maatschappelijk leven en kan door de uitkeringsgerechtigde zelf worden vormgegeven, mits dit de arbeidsinschakeling niet belemmert.
- Bijstandsgerechtigden die (nog) niet kunnen werken mogen voortaan zonder toestemming mantelzorg verlenen. Tijdelijk bij elkaar inwonen heeft ook geen consequenties meer voor de bijstand.
- Invoeren van een bufferbudget: gemeenten kunnen dit budget in individuele gevallen uitkeren. Zo wordt voorkomen dat mensen met een combinatie van uitkering en betaald werk per maand onder de bijstandsnorm komen. Daarnaast krijgen gemeenten ook de mogelijkheid om op individuele basis met terugwerkende kracht bijstand toe te kennen.
- Voor jongeren kan een uitzondering gemaakt worden op de 4 weken zoektermijn.
Een van de maatregelen die per 1 januari 2023 al is doorgevoerd, is het verhogen van de leeftijdsgrens van de kostendelersnorm van 21 naar 27 jaar.
Een van de voorstellen van het vorige kabinet was het laten vallen van de taaleis. Bij de taaleis kan de gemeente de bijstand verlagen als een bijstandsgerechtigde de Nederlandse taal niet of in onvoldoende mate beheerst om te kunnen participeren op de arbeidsmarkt. In de Nota van wijziging Participatiewet in Balans wordt deze taaleis echter gehandhaafd. De staatssecretaris zegt in de kamerbrief Voortgang Participatiewet in Balans wel toe om te blijven werken aan verbeteringen in de uitvoerbaarheid van de taaleis en een hierbij aansluitend systeem van taalonderwijs.
Voor veranderingen op de langere termijn (spoor 2) is een goede probleemanalyse vereist. In Voortgang Participatiewet in Balans worden de belangrijkste uitkomsten van de Probleemanalyse Participatiewet samengevat. Dit zijn volgens Nobel de volgende:
- Een aanzienlijke mismatch tussen de bijstandspopulatie en de vraag op de arbeidsmarkt.
- De Participatiewet is te complex, waardoor mensen de stap naar werk niet zetten en weinig perspectief hebben op een beter bestaan.
- Mensen met een stapeling van problematiek worden slechts beperkt ondersteund
- De Participatiewet biedt geen passende ondersteuning voor mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen.
De staatssecretaris stelt voor om eerst aan de slag te gaan met het vereenvoudigen van de wet, met het aan het werk helpen van mensen die dat kunnen, en met het beter ondersteunen van mensen die dat echt niet kunnen, bijvoorbeeld door een chronische ziekte. Beleidsopties worden in samenwerking met gemeenten en andere belanghebbende partijen uitgewerkt, waarbij hij er naar streeft om deze in de eerste helft van 2025 aan de Tweede Kamer aan te bieden.
Het is dus nog even afwachten tot welke concrete plannen Nobel en de Tweede Kamer gaan komen. Wat in elk geval niet optimistisch stemt, is de vaststelling in Voortgang Participatiewet in Balans dat er voor vervolgstappen op dit moment geen middelen beschikbaar zijn.
Verantwoordelijkheid gemeenten
In de wet staat dat het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk is voor ondersteuning bij: 1. arbeidsinschakeling, 2. de verlening van bijstand en 3. het ontwikkelen van beleid ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie.
Ad 1. De wet geeft de gemeenten een aantal instrumenten om te zorgen dat mensen met een arbeidsbeperking een plek op de arbeidsmarkt kunnen vinden. De belangrijkste instrumenten zijn: loonkostensubsidie en loondispensatie voor werkgevers die iemand met een ziekte of handicap in dienst nemen en beschut werk voor mensen met een arbeidsbeperking. Gemeenten bepalen op basis van maatwerk wie voor welke vorm van ondersteuning in aanmerking komt. Ook is er een banenafspraak gemaakt tussen kabinet, organisaties voor werkgevers en werknemers. Begin 2026 moeten er in totaal 125.000 banen zijn bijgekomen voor mensen met een arbeidsbeperking. De meest recente resultaten en plannen met betrekking tot de banenafspraak zijn te vinden in de Kamerbrief van 28 oktober 2024.
Ad 2. De bijstand biedt mensen een uitkering op het niveau van het sociaal minimum. De hoogte is afhankelijk van de gezinssituatie en het inkomen van de huisgenoten. Een inwoner kan bijzondere bijstand aanvragen wanneer hij in bijzondere omstandigheden verkeert waardoor hij kosten maakt die niet van een inkomen of een uitkering op bijstandsniveau zijn te betalen.
Ad 3. Gemeenten moeten beleid ontwikkelen voor het verrichten van een tegenprestatie door inwoners die een bijstandsuitkering ontvangen. Hierbij gaat het om een onbetaalde, maatschappelijk nuttige activiteit van meestal beperkte duur en omvang. Het mogen geen werkzaamheden zijn die leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt (art. 9.1.c. van de wet). In het wetsvoorstel Participatiewet in balans wordt de tegenprestatie vervangen door de maatschappelijke participatie (zie ook het kader hierboven).
Het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap richt zich op het versterken van toegankelijkheid, persoonlijke autonomie en volledige participatie. Gemeenten zijn verplicht om in beleidsplannen aan te geven hoe zij de inclusie van inwoners met een beperking willen bevorderen zodat inwoners met een beperking dezelfde toegang tot voorzieningen hebben als valide inwoners. Ook moeten zij aangeven hoe zij bij die beleids(uitvoerings)plannen inwoners met een beperking betrekken.
Het college van B&W is verantwoordelijk voor het aanwijzen van ambtenaren die belast zijn met het houden van toezicht op naleving van de wet.
Het college legt verantwoording af aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet. Ook dient het college jaarlijks bij de minister een Beeld van de Uitvoering in.
De praktijk
Het is aan gemeenten om op basis van de Participatiewet lokaal beleid te maken en uit te voeren. Met haar lokale beleid probeert de gemeente goed aan te sluiten bij de behoeften van de inwoners en de mogelijkheden van werkgevers en maatschappelijke organisaties. De gemeenteraad stelt de regels voor de uitvoering en legt die vast in een verordening, zie hierna bij ‘rol gemeenteraad’. Bijstelling van lokaal beleid kan nodig blijken op basis van in beeld gebrachte effecten en ervaringen.
Via de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein is snel een beeld te krijgen van diverse lokale cijfers rond werk en inkomen.
Een van de doelen van de wet is inkomensondersteuning bieden aan mensen die het (tijdelijk) niet redden op eigen kracht, en daarmee bestaanszekerheid vergroten. Aandacht voor het herstellen van bestaanszekerheid staat prominent op de agenda van veel gemeenten, zoals te lezen is in de propositie De winst van het sociaal domein van VNG en Divosa. Bestaansonzekerheid - door onvoldoende inkomen, geen zinvolle daginvulling, geen geschikte woning of onveilige leefomgeving - staat meedoen en ontwikkeling van mensen in de weg. De aanpak van bestaansonzekerheid vereist een integrale en structurele aanpak, met aandacht voor sociale relaties (Movisie).
Soms is bij de lokale/regionale aanpak speciale aandacht voor bepaalde groepen mensen nodig. Bij een te strikte interpretatie van bepaalde maatregelen uit de participatiewet, zoals de vier weken zoektermijn en de scholingsplicht, kunnen kwetsbare jongeren en jongvolwassenen (16-27) in grote problemen komen, zie hier. Gemeenten kunnen om dit te voorkomen gebruik maken van de mogelijkheid tot maatwerk die de participatiewet biedt. De minister erkent dit in het wetsvoorstel Participatiewet in balans en biedt voortaan de mogelijkheid om een uitzondering te maken op de vier weken zoektermijn.
Een ander veel besproken punt is de kostendelersnorm, die familie en vrienden weerhoudt om jongeren onderdak te bieden of tot conflicten leidt met het risico op dak- of thuisloosheid.
Door gemeenten wordt op verschillende manieren invulling gegeven aan de Participatiewet. Onder meer in de ruimte die wordt opgezocht om mensen te helpen bij het vinden van werk of zinvolle daginvulling of om hen passend te ondersteunen. Hieronder enkele voorbeelden van projecten en praktijken die aan verbetering en innovatie werken.
- Het verwerven van een betaalde baan op de reguliere arbeidsmarkt is niet voor iedereen haalbaar. Er is behoefte aan alternatieven voor regulier werk. Alternatieven waarin niet alleen arbeidsparticipatie, maar ook sociale en maatschappelijke participatie in beeld zijn. In de publicatie Waardevol werken staan zeven initiatieven beschreven.
- In samenwerking met drie gemeenten werkten Hogeschool Utrecht en Movisie aan het versterken van integraal werken aan participatie. In het rapport Lokaal & integraal werken aan participatie staan de resultaten, wat integraal werken op het snijvlak van zorg en welzijn en werk en inkomen precies inhoudt en wanneer dit succesvol is. Ook is een praatplaat beschikbaar die te gebruiken is voor het voeren van het gesprek in de eigen gemeente. Het project Op Koers van de Houtense Werktafel biedt bijvoorbeeld integrale begeleiding van inwoners die op meerdere levensgebieden urgente problemen ervaren waaronder participeren/meedoen en daarin niet verder komen. Inwoner en betrokken professionals zitten samen aan tafel om aan een oplossing te werken.
- Simpel Switchen in de Participatieketen is een project waarin de Rijksoverheid, Divosa, UWV, Stimulansz en Movisie met andere organisaties werken dat mensen makkelijker vanuit een uitkering aan het werk kunnen gaan of van dagbesteding naar werk. Maar ook de stap terug als dat nodig is. Simpel Switchen wil er ook voor zorgen dat mensen goed worden begeleid. Bij de overgangen van bijvoorbeeld school naar werk of zorg naar werk, maar ook om aan het werk te kunnen blijven.
- Participatie versterken van mensen die te maken hebben met psychische kwetsbaarheid en/of dak- en thuisloosheid (doelgroepen maatschappelijke opvang en beschermd wonen) is ook een verantwoordelijkheid van de gemeente. Wanneer participatie, begeleiding en herstel hand in hand gaan is er veel mogelijk. Zie De Drempel Over, met inspirerende voorbeelden van ondersteuning bij participatie van dak- en thuislozen en mensen met psychische kwetsbaarheid.
- In zes gemeenten (Deventer, Groningen, Nijmegen, Tilburg, Utrecht en Wageningen) zijn in de periode 2017-2019 bijstandsexperimenten onder de Participatiewet uitgevoerd. De experimenten bestonden uit het verlenen van een ontheffing van de arbeids- en re-integratieverplichtingen in de bijstand, een intensievere begeleiding naar werk of een hogere en langere vrijlating voor bijverdiensten. Sommige gemeenten kozen ervoor om interventies te combineren. Belangrijkste conclusie uit de evaluatie door het CPB is: een ontheffing van verplichtingen in de bijstand had tijdens het experiment geen effect op de uitstroom naar werk. Na het experiment nam de uitstroom naar werk soms toe. Meer begeleiding of ruimere bijverdienmogelijkheden verhoogden tijdens het experiment soms de uitstroom naar deeltijdbanen.
In de uitvoering zijn veel partijen en organisaties betrokken zoals: klantmanagers/ consulenten werk en inkomen of sociale dienst, Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), sociale werkvoorziening, het werkgeversservicepunt van de arbeidsmarktregio, maatschappelijke en zorgorganisaties en op landelijk niveau onder meer Divosa, Netwerk Directeuren Sociaal Domein en beroepsvereniging SAM.
Financiering Participatiewet
Gemeenten ontvangen van het rijk geld om de uitkeringen te betalen aan bijstandsgerechtigden. Ook krijgen zij een budget waarmee re-integratie, begeleiding en de uitvoering van Wet sociale werkvoorziening (Wsw) is te betalen. Verder ontvangen gemeenten middelen om de apparaatslasten voor de uitvoering van deze regelingen en het minimabeleid te bekostigen. Het budget voor uitvoering van de Participatiewet is niet geoormerkt. Meer informatie is te vinden op de website van Divosa.
Rol van de gemeenteraad
Op basis van de wet moet de gemeenteraad in een verordening regels voor de uitvoering vastleggen (betreft dus de kaderstellende rol), onder andere ten aanzien van:
- het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling (gericht op re-integratie)
- de wijze waarop wordt vastgesteld wie tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort en de wijze waarop de loonwaarde wordt vastgesteld
- het verrichten van werkzaamheden in een beschutte omgeving en hoe wordt bepaald wie hiervoor in aanmerking komt
- het opdragen van een tegenprestatie
- het aanbod van scholing of opleiding
- de premie indien onbeloonde additionele werkzaamheden worden verricht.
- het verlagen van de bijstand en de periode van de verlaging van de bijstand
- het verlenen van een individuele inkomenstoeslag en een individuele studietoeslag
- cliëntenparticipatie; gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen over verordeningen en beleidsvoorstellen.
- regels voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet.
De gemeenteraad stelt periodiek een plan vast over de wijze waarop het college uitvoering zal geven aan het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.
In de VNG factsheet Toezicht in het sociaal domein (p.8.) staat over verantwoording: Het college van B&W moet zich voor de horizontale verantwoording over het gevoerde beleid en de resultaten in de uitvoering verantwoorden naar de gemeenteraad. De gemeenteraad krijgt bij zijn controlerende taak hulp van de lokale rekenkamer en van bijvoorbeeld een burgerpanel of de lokale ombudsman.
Evaluatie van de wet
Eind 2019 heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de werking van de Participatiewet geëvalueerd. Het SCP kwam met een aantal pittige conclusies: De invoering van de Participatiewet heeft nauwelijks geleid tot verhoging van baankansen. Voor klassieke bijstandsgerechtigden is er amper een verschil. Voor mensen die het recht op toegang tot de sociale werkvoorziening verloren, daalde de kans op werk. Voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen stegen de baankansen. Hun inkomenspositie verslechterde echter en het gaat vaker om tijdelijk werk.
Behalve opstartproblemen signaleerde het SCP ook een aantal structurele problemen. Aannames in de wet blijken niet te kloppen met de praktijk. Zo is niet iedereen in staat om te werken en heeft de overgang van verschillende wetten naar één Participatiewet niet geleid tot minder complexiteit. Verder is een deel van de doelgroep niet in beeld.
Sindsdien is de discussie over de uitvoering van de participatiewet niet verstomd. Zo signaleerde de VNG op basis van een onderzoek van Berenschot dat gemeenten te weinig geld hebben voor activering, begeleiding en re-integratie van de meest kwetsbare doelgroepen. Als reactie op de evaluatie van het SCP is de regering met het wetsvoorstel Participatiewet in balans gekomen. Een overzicht van parlementaire reacties hierop en de voortgang van het wetsvoorstel is te vinden in het dossier van de Tweede Kamer en in het dossier van de Eerste Kamer.
