Werken met behoud van uitkering

Beter kunnen we het wel maken!

31 juli 2015

Bijstandsgerechtigden die verplicht worden tot ‘werken met behoud van uitkering’ en werk gaan doen dat kort daarvoor is wegbezuinigd. Regelmatig halen dergelijke vormen van verdringing de landelijke en regionale pers en leiden tot opwinding en verontwaardiging. Maar na het instellen van meldpunten en het verschijnen van rapporten van vakbonden en ombudsmannen blijft het vervolgens stil. Movisie vindt het tijd voor een structurele benadering van het probleem en vooral voor een structurele (landelijke) oplossing.

Het rapport Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden van de inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is wat dat betreft een stap in de goede richting. De inspectie van SZW heeft bij tien gemeenten het beleid en de uitvoering onderzocht van het ‘werken met behoud van uitkering’ in het kader van de participatie en re-integratie van bijstandsgerechtigden. De inspectie focust zich in dit kwalitatieve onderzoek op de vraag of het gemeentelijk beleid voldoende garanties biedt om verdringing te voorkomen. Zij zoomt daarbij met name in op de ‘additionaliteit’ (zie kader hieronder) van de te verrichten werkzaamheden.

Meer aandacht aan voorkomen verdringing

De Inspectie SZW constateert dat slechts een beperkt aantal gemeenten voor een beperkt aantal instrumenten (met name participatieplaats en tegenprestatie) de criteria voor additionaliteit heeft uitgewerkt. Aan het voorkomen van verdringing door andere instrumenten (proefplaatsingen, werkervaringsplaatsen, vrijwilligerswerk) besteden gemeenten geen of weinig aandacht. De inspectie beveelt dan ook aan dat gemeenten in hun beleidsregels en werkinstructies meer aandacht zouden moeten besteden aan het voorkomen van verdringing.

Werken met behoud van uitkering, de belangrijkste vormen

  • Proefplaatsing: de proefplaatsing is bedoeld voor bijstandsgerechtigden die direct geschikt zijn voor de arbeidsmarkt. Er is sprake van een vacature bij een reguliere werkgever en deze werkgever heeft de intentie om de bijstandsgerechtigde aan te nemen. Om het laatste beetje twijfel bij de werkgever weg te nemen, kan de bijstandsgerechtigde een tijdje (meestal 1 tot 3 maanden) met behoud van uitkering op de proef werken. 
  • Werkervaringsplaatsen: een externe werkervaringsplaats is bedoeld voor bijstandsgerechtigden waarbij werknemersvaardigheden aanwezig zijn, maar de beroepsvaardigheden nog (verder) ontwikkeld moeten worden. De bijstandsgerechtigde voert productief werk uit bij een externe werkgever. Er wordt al een redelijke prestatie verricht, maar er is nog wel begeleiding nodig.
  • Participatieplaatsen: bedoeld voor bijstandsgerechtigden voor wie de kans op inschakeling in het arbeidsproces gering is en die daardoor nog niet bemiddelbaar zijn op de arbeidsmarkt. Deze mensen mogen maximaal twee jaar met behoud van uitkering additionele werkzaamheden verrichten. Onder voorwaarden mag de termijn nog met twee jaar verlengd worden.
  • Tegenprestatie naar vermogen: gemeenten kunnen bijstandsgerechtigden de verplichting op leggen om naar vermogen bepaalde onbeloonde maatschappelijk nuttige activiteiten te verrichten. De plicht tot het leveren van een tegenprestatie staat in principe los van de arbeids- en re-integratieplicht. In de praktijk worden veel bijstandsgerechtigden door gemeenten (dwingend) verzocht om vrijwilligerswerk te gaan doen.

Ongelijke behandeling

Door het ontbreken van uitgewerkt beleid ligt de afweging of werk wel of niet additioneel is vaak volledig bij individuele klantmanagers. Zij proberen het gebrek aan beleid te compenseren door zelf criteria te bedenken of door moeilijke gevallen met collega’s te bespreken. In de praktijk kan dit leiden tot ongelijke behandeling van bijstandsgerechtigden binnen een gemeente. Ook wordt door sommige klantmanagers geaccepteerd dat een aantal van hun cliënten op termijn geen additionele maar reguliere arbeid verrichten. Zij accepteren dus verdringing.

Additioneel versus regulier
Volgens de Inspectie SZW, die zich daarbij baseert op de werkwijzer van de Programmaraad, gaat het bij additioneel werk om speciaal gecreëerde functies of bestaande functies die de bijstandsgerechtigde alleen met speciale begeleiding kan verrichten. De bijstandsgerechtigde is daarbij minder productief dan collega’s op reguliere arbeidsplaatsen. Wanneer de bijstandsgerechtigde deze begeleiding niet meer ontvangt en even productief geworden is, omdat hij bijvoorbeeld de werkzaamheden al langere tijd verricht, is er sprake van reguliere werkzaamheden.

Er zijn uitzonderingen: re-integratie instrumenten waarbij concrete werkervaring wordt opgedaan door het verrichten van regulier werk (proefplaatsing, werkervaringsplaats etc.). Deze plaatsingen dienen beperkt te zijn in tijd en omvang. In de overige gevallen waarbij bijstandsgerechtigden langdurig of zelfs permanent reguliere werkzaamheden verrichten, is er sprake van verdringing.

Stap in de goede richting

Movisie zou het toejuichen wanneer zoveel mogelijk gemeenten de aanbevelingen uit het rapport van de Inspectie SZW zouden overnemen. Het is een stap in de goede richting en zo wordt op papier de willekeur in elk geval teruggedrongen. Maar er is meer nodig.

Staatssecretaris Klijnsma benadrukt in een reactie op het rapport dat zij al in verschillende brieven aan de Tweede Kamer is ingegaan op het vermijden van verdringing. Zij noemt als voorbeelden een brief uit oktober 2014 en haar reactie op het zwartboek van de FNV, waarin zij stelt dat er altijd sprake moet zijn van een beperkte periode om de kans op verdringing te verkleinen. Zij wijst op in de werkwijzer van de Programmaraad geformuleerde criteria als: geen betaling tegenover de werkzaamheden in het afgelopen jaar, geen vacature voor soortgelijke activiteiten, wisselende activiteiten etc.

Hardnekkige praktijk

Het enkele feit dat Klijnsma het noodzakelijk acht om meerdere kamerbrieven over dit onderwerp te versturen, zegt al veel. Dat de praktijk hardnekkig is, blijkt ook uit het onderzoek van de inspectie SZW, en uit de schrijnende verhalen zoals die naar voren komen in het rapport van vakbond FNV en ombudsman. Wat daaruit vooral naar voren komt zijn de verhalen van burgers die in voor hun zinloze trajecten terechtkomen, vaak voor langere periodes en bij herhaling. Trajecten waarin zij werkzaamheden verrichten die niet aansluiten bij hun capaciteiten en waarbij zeker de kans op (betaald) werk niet wordt vergroot. Burgers die samenwerken met collega’s die wél volgens de cao betaald worden voor dezelfde werkzaamheden en die zich bovendien monddood gemaakt voelen en geïntimideerd door geuite dreigementen over strafkortingen.

Mogelijkheden om te klagen

Klijnsma noemt in haar reactie een aantal mogelijkheden voor burgers om te klagen:

[quote]‘De individuele bijstandsgerechtigde heeft de mogelijkheid van bezwaar en beroep bij de gemeente, wanneer er bij voorbeeld sprake zou zijn ongelijke behandeling. En gemeenten beschikken vaak over instanties als een gemeentelijk klachtenloket, een lokale ombudsfunctionaris of een cliëntenraad.’[/quote]

Uit de hierboven vermelde rapporten van vakbond en ombudsman komt een beeld van voren van burgers die terecht klagen maar onvoldoende gehoord worden. Zij voelen zich regelmatig met een kluitje het riet in gestuurd. De mogelijkheid om verhaal te halen functioneert kennelijk nog onvoldoende. Drempels zijn te hoog of klachten worden niet serieus genomen: een klacht over verplicht vegen via de gemeentelijke ombudsman van Rotterdam bereikte de lokale politiek maar werd niet serieus genomen door de verantwoordelijke wethouder.

Wat zal er moeten veranderen? 

De overheid propageert het idee van de participatiesamenleving en de doe-democratie. Zij verlangt van haar burgers dat zij bepaalde verantwoordelijkheden en taken overnemen van de overheid. Omgekeerd zal zij haar burgers dan serieus moeten nemen en naar hun moeten luisteren. Ook als deze burgers door omstandigheden werkloos zijn en daardoor in de bijstand terecht zijn gekomen. 

Nu zijn er al veel gemeenten die hun bijstandsgerechtigden wel serieus nemen en ook als het om ‘werk met behoud van uitkering’ gaat naar maatwerk streven. En veel klantmanagers behandelen hun klanten wel als echte klanten en proberen samen met hun cliënten tot de voor hen juiste vorm van participatie te komen. Maar voor bijstandsgerechtigden die toevallig de pech hebben niet in zo’n gemeente te wonen of niet de juiste klantmanager te hebben, zijn de druiven wellicht dubbel zo zuur.

Luisteren naar de ‘klant’

Movisie pleit er daarom voor om de ervaringen en behoeften van de bijstandsgerechtigden overal centraal te stellen bij het ‘werken met behoud van uitkering’. Niet zozeer wat betreft het doel (meedoen) maar wat betreft de weg daar naar toe, zal er overal naar de ‘klant’ geluisterd moeten gaan worden. Tenslotte zijn de meeste burgers zelf best in staat in te schatten of een betrokken traject hen meer perspectief op betaald werk oplevert. En mensen die elke dag op de werkvloer samenwerken met collega’s zijn als geen ander in staat om in te schatten of zij additionele dan wel reguliere werkzaamheden verrichten en of er dus sprake is van verdringing. 

Burgers die zich niet gehoord voelen, leven met angst voor sancties en kortingen op hun uitkering, raken gefrustreerd en keren de samenleving de rug toe. Die zullen zich zoveel mogelijk proberen te onttrekken aan (verplicht) meedoen aan participatiesamenleving of doe-democratie. En dat is zonde, zowel voor de betrokken burgers zelf als voor de samenleving als geheel.